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    2019第四屆亞投行年會回顧
    2019-07-25

    2019年7月12日-13日,亞投行第四屆年會于盧森堡召開。本屆年會以“合作與互聯互通”為主題,旨在通過加強包括歐亞在內的國家和地區之間的互聯互通,實現更好的經濟和社會效益。年會匯集了1500名與會者,分別來自亞投行成員國以及潛在成員國的政府、商界、媒體、民間社會等各個領域。會議期間,亞投行與各領域代表從歐亞合作、數字互聯互通、落實《巴黎協定》目標、混合融資以及環境社會治理等議題出發,探討了如何加強可持續基礎設施領域的合作和戰略投資,以及如何通過加強連通性促進更深層次的一體化和更強勁的經濟增長。


    年會期間,亞投行理事會批準了貝寧、吉布提、盧旺達三個非洲國家的成員資格申請,由此亞投行成員國數量達到100個。同時,四個項目申請獲批,包括與世行聯合融資的孟加拉國市政供水與衛生項目、亞投行獨立融資的柬埔寨光纖通信網絡項目以及二個分別與印度金融服務公司L&T基礎設施融資有限公司和亞洲基礎設施基金合作的金融中介項目。

                                                  

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    年會開幕式現場

     圖片來源:aiib.org


    亞投行動態

    回望亞投行成立之時,正值《巴黎協定》在巴黎氣候變化大會上通過。經過三年多的運營,亞投行在自身治理的建設以及項目開發與執行層面取得一定進展,分別發布并實施了《環境與社會框架》、《能源投資戰略》、《信息披露政策》和《申訴應對機制》。2018年,亞投行先后發布了《交通投資戰略》和《可持續城市發展戰略》。在項目落實層面,亞投行目前已批準45個投資項目,總計84.8億美元,另有23個項目正在籌備中。據BIC Europe統計,截止本月11日,亞投行投資組合中,水利、交通、城市建設等基建項目占投資總額的50%,能源項目為35%,通過金融中介投資的項目占15%。根據亞投行官網披露的獲批項目清單來看,該行目前的能源投資構成仍以天然氣、水電為主,其次是能效與輸配電等其他能源項目,與國際金融公司(IFC)等聯合融資的埃及太陽能光伏上網電價項目是目前唯一涉及風力、光伏發電的可再生能源項目。


    “多邊主義”肩負氣候行動使命

    年會期間,應對氣候變化的緊急性和亞投行采取氣候行動的決心被多次提及。開幕式上,行長金立群提到:“面對氣候變化帶來的巨大的、長期的挑戰,采取減緩行動是我們唯一的選擇?!?/span>盧森堡財政部長Pierre Gramegna在主題演講中強調:“只有多邊主義和國際合作才能確保在2030年之前實現可持續發展目標,并應對氣候變化帶來的挑戰?!?/span>針對年會議程對綠色和可持續金融議題的關注,Pierre Gramegna表示:“我很高興今年年會期間舉辦的幾次研討會將集中討論《巴黎協定》的承諾和可持續金融的未來?!痹跒槠诙盏哪陼?,亞投行與各界代表分別就雙邊、多邊合作如何推動發展中國家向氣候友好的基礎設施過度,氣候適應背景下混合融資的挑戰和機遇,以及歐洲海上風電開發對亞洲的啟示展開了討論與交流。


    亞投行對氣候行動的承諾在其銀行戰略中也有體現,2016年,該行在《能源投資策略(討論及征求意見稿)》(簡稱《戰略》)中提出了對于“人人享有可持續能源”倡議、《巴黎協定》以及可持續發展目標的承諾。該戰略以“降低能源供應的碳強度”為引導準則之一,并強調其能源投資需幫助各國實現NDC。


    盡管亞投行在行動意愿以及政策層面都有闡述,但相關的研究與分析顯示,《戰略》在指導原則和關于項目篩選的描述上仍與實現《巴黎協定》的目標存在差距,不僅在可再生能源和天然氣的項目選擇上沒有優先級的差別,《戰略》中也沒有針對排除煤炭和石油項目作出詳盡的說明。在能源項目的選擇與落實層面,亞投行仍以化石能源為主,占投資總額的20%,可再生能源項目與輸配電等其他能源項目分別為8%和7%。在已批準的可再生能源項目中,因其環境社會風險而頗受爭議的水電項目占多數。


    針對彌合具體項目落實與氣候承諾差距的質疑,亞投行管理層在年會上專門設立的民間組織與三位行長出席的銀行高層對話上做了回應??傮w而言,亞投行希望在滿足成員國基本能源需求的基礎上,幫助發展中國家和地區減少碳排放,實現氣候目標。從成員國戰略層面的考慮到項目層面的機遇與挑戰,行長金立群、政策與戰略副行長Joachim von Amsberg分別就煤電、天然氣、水電、能效及輸配電、風光等分布式能源作出了回應。


    以下是創綠觀察員根據三位行長現場回應的整理記錄:


    關于氣候承諾下的能源投資

    “如今,很多國家仍在解決貧困問題和實現經濟增長的時期,對于電力有著迫切的需求,我們如何有效地回應這樣的需求仍然是一個問題…我們談到的‘綠色’應從一個綜合的角度出發。除了可再生能源外,能效也是一個需要關注的問題。推動所有國家從高排放向低排放轉型,最終實現零排放,需要一個長期的過程?!?/span>


    “亞投行成立在巴黎協定達成的當下并不是一個巧合。成立之初,我們就將自身定義為‘綠色’銀行……通過與多個多邊開發銀行的合作與交流,我們共同開發了符合巴黎協定的項目評審框架,其中包含了如何通過評估項目的碳減排效益,將碳排放的成本內部化到項目成本中等氣候影響指標對項目進行分級和審核……我們不僅希望幫助成員國實現其NDC,同時,我們也意識到目前的情況離實現巴黎協定的2度乃至1.5度目標仍有差距。在此背景下,我們需要民間社會的協助,例如項目層面的監督和信息提供;而我們自己也將在推動低碳轉型和優先化可再生能源和能效提升項目上作出努力?!?/span>


    ·       關于煤炭、天然氣等化石能源

    “事實上,我們批準的項目和籌備中的項目都沒有涉及煤電廠。關于煤炭的討論已經過時了,在許多情況下,煤炭已經不具備競爭力,而這是一件好事?!?/span>

    “《戰略》的意圖并不是投資煤炭,而是幫助那些急需電力而又無法負擔進口天然氣或其他能源來源的國家解決電力獲取問題……一些高新科技,如超超臨界燃煤發電排放量是與天然氣相當的。但是,煤炭終究是煤炭?!?/span>

    “在與成員國討論《戰略》時發現,一些成員國關于推動低碳經濟的國家戰略是包含天然氣的。盡管天然氣存在爭議,但我們仍在對其融資,是基于專家的建議和與成員國政府達成的協議?!?/span>


    ·       關于水電

    “考慮到水電項目對生物多樣性、土地征用等環境社會方面的潛在威脅,我們在項目審核時會極其謹慎?!?/span>


    ·       關于風電、光伏等分布式可再生能源

    “在風電、光伏還無法滿足電力需求的時候,我們希望通過輸配電等能效提升項目,在不新建發電廠的情況下,同時達到滿足電力需求和減少碳排放的目的?!?/span>

    “作為一個成長中的銀行,尚未建立針對資金體量較小、分布式可再生能源項目的優惠貸款機制,我們也需要與民間組織、私營部門合作,來確保此類項目的融資可行性,從而拓展銀行的可再生能源投資?!?/span>

    綜上,亞投行在年會中明確對于應對氣候變化議題的重視是值得贊賞的。盡管沒有在政策文字上體現,但管理層明顯表達了對于新建煤電的拒絕。但與此同時,銀行對油氣保持開放態度。


    今年年初,創綠與來自五家環境智庫共同研究并發布了關于亞投行環境及社會相關戰略和政策、以及項目實施與《巴黎協定》及聯合國可持續發展目標一致性的報告?;谄渌噙?、雙邊機制的良好做法和慣例,報告提出了一些建議?;谶@些建議,亞投行應:


    – 根據《巴黎協定》下各國2020前提交的2050溫室氣體排放長期發展戰略,制定具體的氣候行動計劃;


    – 優先投資符合各國自主貢獻目標、長期低碳發展戰略、以及可持續發展目標的低碳基礎設施;


    – 在政策中明確地排除包括煤炭、石油發電以及相關基礎設施的項目;


    – 在項目審核中,采用創新的項目評估、篩選機制,鼓勵成員國開發更多中小型、分布式的、具有氣候韌性的綠色基礎設施項目,向可再生能源以及低碳發展相關領域進行政策引導與資金撬動。


    《環境與社會框架》首次修訂

    年會中,各利益相關方就亞投行即將在年底修訂的《環境和社會框架》(簡稱《框架》)提出了實施層面的問題,并表達了對于首次修訂的程序、時間節點等關切。


    環境與社會保障機制是多邊開發性銀行管理其經營以及投融資活動對環境和社會影響的政策工具,對保障銀行發展的可持續性至關重要。在完成利益相關方的磋商程序后,亞投行的《框架》于2016年1月正式發布。根據規定,《框架》每三年修訂一次,這意味著今年應開展首次修訂。


    首次修訂之所以得到國際各方的關注,不僅因為現有《框架》仍有一些關于可持續發展的訴求沒有涉及,還有《框架》實施過程中暴露出來的執行不利問題,包括缺少與項目在地居民的有效磋商和信息披露,環境社會影響評估實施不到位,評估文件與《框架》中的規定不一致。此外,當亞投行與其他金融機構聯合融資或是在委托金融中介合作時,如何確?!犊蚣堋穼嵤┑男Яσ约皠澐重熑芜吔绲纫彩切枰M一步明確的問題。


    最初運營的兩年,亞投行主要通過與其他多邊開發銀行聯合融資的方式開展項目,項目的環境社會保障與問責機制也是以該聯合融資機構為主。近兩年,亞投行獨立融資的項目逐漸增加,根據亞投行官網統計,截止2019年1月,該行獨立融資項目數量達到了40%,一些《框架》在執行中產生的問題也漸漸顯現,其中就包括孟加拉國波拉綜合發電廠項目。根據在地民間組織調查發現,該發電廠項目存在著威脅物種多樣性、缺少公眾參與、信息披露不足、非自愿征地、居民漁牧業生計受損、補償不到位、違反項目在地法律法規等合規方面的問題。除此之外,項目建設造成的噪音污染、洪水、柴油泄漏隱患、對于瀕危物種保護地的破壞等環境社會影響因素,沒有體現在相應的環境社會風險管理文件中。


    此外,亞投行也在逐漸開放與金融中介合作的窗口,截止今年7月,其與金融中介合作項目的融資已達總規模的15%。有報告顯示,亞投行投資的印度國家投資與基礎設施基金也存在著項目投資拖延和信息不透明的問題。根據過往經驗和教訓,多邊開發銀行通過金融中介間接完成的投融資項目往往因其合作機構的疏忽或能力不足,造成環境社會問題,最終也給銀行本身帶來經濟和聲譽損失。


    以上提及的問題,不同程度反映了《框架》在支持以及保障亞投行及其合作方有效實施環境社會風險管理上缺乏力度。亞投行對以上提出的問題,盡管表達了改進的意愿,但對于項目實施上的問題仍然停留在“具體問題具體分析”的層面,并未追溯到對現有《框架》的改進。與其對不同項目的負面影響逐一追究,更重要的是要通過加強保障政策的監管力度,從項目審核與設計上盡量避免和管理風險。正如亞開行(ADB)獨立評估總干事Vinod Thomas所說:“制定環境社會保障政策的成本其實比承擔損失要低。無論是傳統銀行還是新興銀行,對于保障政策的重要性已形成一定程度的共識,然而,對于如何保證合規并有效地執行政策這一問題,亟待解決?!背酥?,有學者認為,高標準的環境社會保障機制可以幫助避免由于對潛在環境社會風險疏于管理而造成的項目失敗,尤其針對常常涉及勞工權益、土地征用、污染物處理等環境社會敏感議題的基礎設施項目。


    基于此,我們建議為確保所投資項目的環境與社會表現,避免責任轉嫁,造成名譽與經濟損失,亞投行應根據項目實施中的問題進行政策和治理層面的反思,把握《框架》首次修訂的時機,從其他開發性金融機構吸取經驗教訓,對《框架》實施現狀進行獨立的、循證的審查;并公開具體的時間表,接受公眾和各利益相關方的監督和反饋,并根據審查和各方磋商的綜合結果對《框架》進行調整和完善。


    性別平等提上議程

    年會前夕,亞投行通過社交媒體表達了關于基礎設施項目公眾參與應做到性別平等的觀點,并強調年會將聚焦于對所有利益相關方都具有普惠性和可達性的基礎設施項目設計。年會的研討會環節,亞投行的首席社會發展顧問Michaela Bergman與來自多邊開發銀行、工程建設行業、國家政府等性別與基礎設施項目層面的專家就如何在設計、建設、和運營層面上衡量與彌合基礎設施可達性的性別差距展開了討論。年會中,亞投行多次強調了基礎設施項目在設計和運營中應該充分體現對于不同性別需求的考慮。在銀行管理層與民間社會的正式的對話中,行長們多次提到亞投行對于性別平等議題的重視,特別是體現在對于銀行項目相關人員的意識提升和能力建設,以及基礎設施項目本身對于女性的可達性。


    一家來自印度的專注推進性別平等的NGO,在跟蹤了2017年亞投行在印度古吉拉特邦投資建設的鄉村公路項目后,針對其性別敏感程度提出了疑慮。該機構提到:亞投行在項目文件中指出,該道路建設和升級項目將重點關注于惠及貧困婦女和兒童,通過提升區域的連通性和流動性,為鄉村人群帶來社會經濟效益。但該機構通過田野調查發現,項目仍然存在著性別相關指標實施不到位的問題,例如,項目雇傭性別比例不對等,缺少保障女性安全的設施,以及侵犯勞動者權益等問題。

    在社會敏感議題上,民間組織希望亞投行能對現有問題改進并在新的性別社會保障政策上不斷提升,包括:在機構治理層面,將性別平等相關指標納入員工績效評估獎勵機制;在政策層面,基于女性無償護理勞動、性暴力、以及男權土地所有權等性別歧視問題,采取風險評估和保障措施。


    縱觀全球,可持續基礎設施正在成為各國經濟發展的“主動脈”,而讓婦女和女童獲得教育、保健、體面工作并參與政治經濟決策,對各國實現包容、高質量的可持續發展至關重要,這也是聯合國2030可持續發展目標之一。過往多邊開發性金融的發展中,將性別視角納入投融資決策,保障婦女的權益已成為銀行治理必須考量的重要社會因素,傳統的多邊金融機構也相繼出臺了相應的戰略、政策、以及行動計劃(見下表)。不可說盡善盡美,但現有實踐可作為亞投行在提升自身性別敏感議題管理上的參考與起步。


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    已制定性別平等相關戰略、政策、行動計劃的多邊金融機構

    來源:作者根據資料整理


    結語

    身處“后巴黎時代”,全球的發展正在迎接包括應對氣候變化、消除貧困、推動性別平等、保護生態多樣性等諸多挑戰。作為一家與《巴黎協定》同期誕生的多邊開發銀行,亞投行注定會肩負著更多且不平凡的發展使命。伴隨亞投行對于區域及全球基礎設施建設的影響力不斷擴大,隨之而來的關注也越來越多,這意味著國際社會對亞投行推動全球在發展領域的進步抱有極大期待。面對這些關切,我們希望亞投行能繼續保持與各利益相關方的交流、合作,對以推動可持續發展為使命的民間組織的參與和監督更加開放、包容,這對亞投行開拓創新的融資機制、建立良好的治理模式至關重要。


    明年,第五屆亞投行年會將于北京舉辦。屆時,回到出生地,亞投行是否能更深入、更包容、更積極地踐行她“綠色、精簡、廉潔”的價值,我們拭目以待。




    本文轉載于創綠研究院

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